论董必武法学思想与推进法院管理创新

2012-06-11

今年是政法工作深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的开局之年。深入推进三项重点工作,是我们党在新形势下总结党的执政规律、社会主义建设规律和政法事业发展规律基础上作出的重大战略决策。人民法院如何深入推进三项重点工作,关键是找准法院工作与三项重点工作的结合点。推进社会管理创新,这是维护社会和谐稳定的根本。为迎合社会的需求,满足人民群众的期待,社会管理体制、管理方法、管理水平要改革创新,要与时俱进。创新社会管理,也是维护社会长治久安的根本要求。面对新形势新任务,人民法院要勇于接受挑战,创新法院管理,服务民生需求,维护社会正义。从法院内部来讲,就是要进一步加强司法人事管理、司法政务管理以及司法审判管理,以内部管理创新推进社会管理创新,全面推动社会矛盾化解,确保公正廉洁执法。

董必武同志是中国共产党和新中国的创始人之一,对新中国的政权建设和法制建设做了许多开创性工作,提出了许多卓越见解。他在革命根据地时期和新中国成立以后领导或主持的法律实践,成为我国社会主义法制建设的经验基础;其法律思想对新中国法律制度总体框架的形成有关直接的指导性作用,是我国现行法律制度得以形成的理论渊源。而其中最具开创意义的当属董老的司法理论和思想对新中国的司法制度建设所发挥的塑造作用。他对人民司法工作的特点、内在规律有着深邃的认识,提出的加强法院管理的许多重要思想在今天仍然有着重要的指导意义。

一、董必武关于加强法院管理的思想

新中国成立后,社会主义司法制度的创立,是人类司法文明发展进程中的一场深刻革命。在无产阶级掌握国家政权、建立社会主义的国家制度的历史条件下,如何推进社会主义司法制度建设,这是关乎社会主义司法发展的政治方向问题。董必武深深懂得这个问题的重要性。他尖锐地提出了这样的问题:“我国民主革命胜利后,进入社会主义革命,我们共产党员都要求建设社会主义。但中国建设的社会主义是什么样子,却很少研究;社会主义司法工作是什么样子,也很少研究。不知道你们研究过没有,我是没有很好研究过的。社会主义这一关,过去谁也没有遇到过,我也没有遇到过。所以过去只是有一般的社会主义思想,没有具体的社会主义思想。苏联有建设社会主义的经验,我们很多人还没有看到过苏联的社会主义实际上是什么样子,大都是从书本上看来的。至于司法,在苏联有些文字规定了的,实际上并没有完全做到,在斯大林当政末期法制工作就有许多这样的例子。”①在这里,董必武实际上提出了如何建设中国特色社会主义司法的重大问题,也开始了他对加强包括法院在内的司法管理的思索。

1949年10月22日,中华人民共和国最高人民法院成立。之后,董必武同志在第一届全国司法会议上提出要建立包括法院在内的一系列司法机构的建议,呼吁建立全国一致的各级法院组织系统。②在理顺法院内外关系,加强司法机关之间的互相监督制约方面,董必武同志提出:“为了进一步加强人民民主法制,还必须适当加强司法机关的组织。”在诉讼制度中,他对“三机关”的职能和关系作了如下表述:“检察院、法院和公安机关是分工负责,互相制约,共同对敌。检察院是监督机关,不管哪一机关犯了法,它都可以提出来。公安机关维持社会秩序,捕人要经检察院批准,没经批准就逮捕人,是违法的。判刑或不判刑是法院的职权,法院在审判过程中认为需要捕人时也可以经过检察院来抗议。这叫做分工负责,互相制约。”这种诉讼制度和模式,是正确行使司法权的重要保证。

董必武强调,革命时期的大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争基本结束,人民内部矛盾已经成为社会的突出问题,人民法院要认真注意研究和解决新的社会条件下人民内部矛盾及其各种纠纷。1955年4月,在中国共产党全国代表会议上的发言中,董必武鲜明地提出了“司法工作必须为经济建设服务”的历史性任务。有力指导了建国之初人民司法工作的健康发展,而且像一根红线贯穿于当代中国法院事业发展的全过程。建立了工矿企业中的专门司法机构如铁路运输专门法院、水上运输专门法院、林业法院,等等。在当时的社会背景下,这些工矿企业中的专门法院的设立及其存在,有其毋庸置疑的历史正当性与合理性。

基于其人民司法的指导思想,董必武要求司法的人民性表明新中国的审判制度具有便利人民的独特品格,应该把满足人民群众的诉讼需求放在重要位置,他主张要研究怎样建立便于人民的审判制度。他指出:“在司法改革运动中证实了过去我们主张的陪审制、巡回审判制以及在法院设问事处、接待室(好像医院的门诊部)等,都是人民所欢迎的。当然,各地方法院在改革后或司法改革中对于这些工作都取得了许多新的宝贵的经验,比我们以前所说的那样有了很丰富的内容。关于调解委员会,这也不是一个新问题,这次司法改革运动中间,在许多地方试行有效;但是过去我们在这个工作当中也还发觉到它的消极的一方面。希望各位同志细心研究,把大家公认为可行的制度肯定下来,予以巩固和推广;把尚无把握的事项,谨慎地选择重点试行。”③很显然,董必武把维护人民群众的正当的合法权益、便利人民群众参与诉讼,作为人民司法工作的基本出发点,大力倡导人民陪审制、巡回审判,强调要建立法院接待机构、简化审判手续,加强调解工作;并且提出了建立司法便民机制的一个重要原则,即:在方便人民群众诉讼、简化诉讼程序的总的前提条件下,区别乡村与城市的不同司法状况,实行因地制宜,分类指导。这里面就包含其加强审判管理的思想。

在加强审判管理,促进司法公正方面,在人民法院建立之初,他就对人民法院审判委员会和合议庭的各自功能、职责与关系问题作了精到的阐述。他认为:审判委员会主要是总结审判经验和解决重大审判问题以及加强审判工作的集体领导;合议庭既能充分发挥集体智慧,保证办案的准确性,又能加强审判人员的工作责任心和工作计划性。两者的关系是,合议庭的重大、疑难案件要经过审判庭提交院长,再由院长提交审判委员会;审判委员会的决定,合议庭应该执行。④

在加强包括法院在内的司法队伍管理,提升司法水平方面,针对当时司法人员数量奇缺、素质低下的问题,董必武在拓宽司法人员来源渠道的同时,全面加强教育培训,花大力气提高司法人员的政治素质和业务水平。具备什么样标准的人才才是一个合格的政法干部呢?1951年7月,董必武在谈到关于筹设中央政法干部学校方案时指出:“这些干部要有什么样的水平呢?要求初步懂得马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观,初步懂得国家法令政策,并懂得如何去组织执行。”⑤同年9月,他又谈到:“我们要在全国各县每一个部门配备不仅懂得国家的现行政策,而且懂得马克思列宁主义关于政法方面的基本理论的人。”在提高司法队伍素质的过程中,他特别强调司法干部要自觉学习马列主义思想,学习时事政策,学习业务,在学校中学习,在工作中间也要抽出时间学习,只有不断地学习,才能不断地把我们的工作提高。正是在他的倡导和推动下,我国法学教育有了巨大的变化。到1956年,全国建立了14所政法院校并招生2824人,法学教师达到802人,比1949年增加了49%,同时还培养法学研究生371名,法学研究所与法律出版社也相继建立。大量法学专业人才及时充实到法院,错捕、错判的案件数量大幅下降,诉讼质量有了明显提高。

二、现代法院管理的理论框架

法院管理是一个系统的管理活动,不仅仅指对审判活动的管理,还包括与之相关的法院内部服务于审判工作的所有活动的管理,如人事管理、审判场所管理、信息管理、文化管理、环境管理等等。众所周知,科技和知识决定了社会生产力水平,从而推动社会发展的进程。但是,仅有先进的科技和知识,没有先进的管理水平,没有管理科学的发展,科技和知识就无法得到推广、发展和有效运用。人们普遍认为,先进的科技知识和先进的管理科学是推动现代社会发展的“两个车轮”。同样,在建设现代化法院的进程中,没有先进的管理水平,就无法把法院现有的各种资源整合起来,并发挥最大的效能。随着社会的发展,法院遇到的新情况、新问题层出不穷,只有不断适应社会发展的需要,不断提出和创造先进的管理思想、管理方法、管理手段,并灵活运用于法院的各项管理之中,才能不断推进法院管理的现代化。司法能力可以分为司法裁判能力和司法管理能力。司法管理能力既包括法院内部的管理,也包括外部管理,但主要是法院内部的管理。当前我国正处在司法转型期的发展阶段,司法转型期的司法管理能力建设是司法能力建设的火车头,要通过司法管理能力建设来牵引整个司法能力建设。从目标和手段看,管理能力最终是为司法裁判能力服务的,但在变革期和转型期,管理能力则是火车头,它可以牵引整个司法能力的提高,只有司法管理能力提高了,才能带动裁判能力的相应提高。这些都阐明了加强法院管理的必要性和重要性。现代法院管理的理论框架大致是这样的:

(一)审判管理。审判管理作为一种实践活动,随审判制度的产生而出现,并随着审判实践的发展而发展。因依法独立行使审判权是审判机关的主要职能,因此审判管理是审判机关管理的主体部分,是核心和灵魂,也是审判机关独有的内容。它包括:

1、审判工作宏观管理。是指人民法院享有对审判工作进行决策、监督、指导职能的机构。人民法院组织法第11条规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”在法院行政管理和审判管理分离的今天,作为人民法院内部的最高审判组织的审判委员会,从其职能设定上看,应该是审判工作宏观管理的主体。

2、审判流程管理。从实践来看,无论组织机构设置多么合理,决策多么正确,计划多么完善,协调多么有力,都不可能保证所有的活动均能按照计划执行。在计划的实施过程中,由于受内外因素的影响,计划的实际执行情况与应达到的目标之间,必然存在一定的偏差。为减缩这种偏差,管理学主张,要保证有效地执行计划,就需要建立完善的控制系统,强化控制职能。审判流程管理就是人民法院为控制计划实施而设置的审判工作管理机制。审判流程管理为了保障审判效率、审判正义的价值而以程序管理为中心,对诉讼中各项权力,借助科技手段实现先进的现代化管理方法,将案件流程控制权与实体权有效分离,追求的是合理分工、科学调节,分权制衡,符合现代司法理念和公正与效率的基本要求,是实现程序公开、监督公开、审判资源优化的有效手段。

3、审判质量管理。是通过对审判过程中可能影响审判质量的所有环节所进行的一系列的管理活动,包括建立审判质量管理的体系,审判质量管理体系的运行与改进,建立与完善审判质量管理体系运行机制等。根据审判权行使的法定要求,审判质量管理应具备以下职能:一是预防职能,即防止错案发生;二是组织实施,由管理者按照要求进行管理活动;三是发现职能,即对出现的问题及时发现;四是纠偏职能,即出现问题及时纠正;五是持续改进功能。审判质量管理主要应包括以下内容:一是通过审判流程管理预防不合格审判,消除隐患;二是通过卷宗评查发现在程序或实体上可能出现的裁判不公;三是通过裁判文书改革提高裁判质量;四是通过上诉审和审判监督程序纠正错误。

4、执行工作管理。是指对民(商)事案件、行政案件、刑事附带民事案件以及非诉案件中,以财产和行为为执行对象的执行工作管理。管理的主体是人民法院的院长,管理对象是执行机构(执行员),管理的客体是执行机构具体办理执行案件的法律符合性。执行工作管理一方面强调要发挥职能作用,为改善执法条件、创造优良的执法环境尽到责任,同时,要不断改变管理的方法、技巧,随着执法环境的变化因势利导、灵活应变,最大程度地适应环境需要。执行工作管理的另一个重要方面是通过对人力、物力、财力等综合资源的优化配置,有效地实现执行工作的目标。判断执行工作管理是否有效,一个重要的标准要看是否以最少的资源投入获得最大的合乎法律、社会需要的最佳效果。管理成本的无限降低和效率的无限增设这一对矛盾的结合点的变化将集中体现执行工作管理水平的高低。

(二)法院人事管理

人民法院人事管理,即是指对法院人员的录用、考核、任免、奖惩、培训等项工作进行的管理。法院人事管理是国家人事管理的一部分。法院作为国家审判机关,其人事管理不同于国家立法机关、行政机关和检察机关,更不同于企业、事业单位,除具有人事管理的一般特征外,又有自己的特殊之处。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国法官法》等规定了法院机构设置、审判组织、审判人员条件等等,法院人事管理必须依据这些法律规定,不能违背宪法和法律。考察中国法院现行的管理模式,由于受长期行政管理模式、传统体制的影响,司法行政与审判完全采用混同模式管理。这主要表现在司法决策与司法行政决策主体混同,法官与司法行政官员角色混同,审判部门的行政色彩还非常浓厚,法院内部的机构设置大而全。

(三)综合协调管理和后勤保障管理。

综合协调管理主要是指从事政务工作,为领导决策和工作指导提供政务服务的职能。主要包括公文管理、档案管理、接待管理、印章管理、督查工作管理等。其中心任务就是为了领导决策和工作指导提供优质服务,提高行政效能,保障审判工作的顺利完成和审判职能的充分发挥,推动人民法院各项工作有序开展。法院后勤保障管理主要是指为审判工作提供工作条件和生活条件的一项基础性工作。主要包括车辆管理、财务管理、资产管理、两庭建设管理、服装管理、枪支管理等。

三、推动法院科学管理之构想

实践表明,管理在整个法院工作发展中具有战略性、基础性、根本性的地位,一流的法院要有一流的司法水平来展示,一流的司法水平要有一流的法官来实现,一流的法官要有一流的管理来生成,管理问题怎么强调都不过分。当前法院管理还存在五个不相适应的问题:一是管理在力度上、措施上与制度所具有的根本性、全局性地位不相适应;二是管理在公正上、高效上与人民群众的要求和期望不相适应;三是管理在认识上、执行上与加强审判执行工作的新要求不相适应;四是管理在操作上、能力上与推向科学发展的高层次运行模式不相适应;五是管理在自觉上、普遍上与制度所应有的权威性、公信力不相适应。对照董必武法制思想,我们应该以依法办事、人民司法为指针,朝着公正、高效、权威的目标,将管理从无序和粗糙中转变过来,从静态和无为中转变过来,探索精细化、科学化管理的新路子。

第一,不断完善管理体系,由无序管理向规范管理转变。一是构建科学的决策管理体系,按照分权、放权、制权的原则,界定党组会、审判委员会和院长办公会的职责权限。党组会坚持民主集中制,重点就贯彻党的路线方针政策、干部人事、队伍建设等问题进行决策;审判委员会坚持少数服从多数,重点对审判宏观管理和审判运行中的共性问题进行决策;院长办公会实行首长负责制,重点对法院的行政事务进行决策。做到党务、审务、政务公开,既明确分工,又相互衔接,务求实效。二是构建科学的执行管理体系,继续建立完善覆盖法院工作各个方面的审判队伍和后勤保障机制,明确责任部门、工作程序、质量标准、督查事项和考评奖惩,对确定的工作事项,做到责任到人、定期督办、限期完成,确保工作高效有序运行。三是构建科学的监督管理体系,真正把监督触角延伸至法院工作的方方面面,完善对基层法院的监督评价办法,完善庭室岗位目标责任制,完善对个人的绩效考核监督,强化日常监督管理、日常考评的作用,形成时时监督、事事监督的全方位监督体系。 

第二,不断整合管理内容,由粗放管理向精细管理转变。审判管理方面,进一步完善以案件流程管理为核心的审判管理长效机制,健全案件质量评查机制、审限监督机制、办案绩效考评机制和司法过错责任追究机制,将办案绩效与奖惩、评先、晋级、晋职结合起来;不断完善案件集体把关制度,对新类型、大标的额、疑难复杂、社会影响较大的案件,构建多层级把关机制,有效规范法官自由裁量权,确保办案质量;推行对改判发回案件和评查中发现的生效裁判文书瑕疵的定期通报和原因倒查制度,着力构建上下级法院之间、法院内部审判业务部门之间、法官之间的业务交流和信息沟通机制,促进司法尺度的统一。队伍管理方面,更加注重班子建设,“领头羊”要起到模范带头作用,做讲学习的表率、求真务实的表率、团结廉洁的表率,带动整个队伍健康发展;更加注重选人用人机制建设,公道正派地选人用人,让干事创业者有舞台、有希望、有奔头;更加注重考核激励机制建设,在队伍中开展“五比五看”活动,即“比审判,看谁执法更规范;比服务,看谁令群众更满意;比工作,看谁业绩更优秀;比作风,看谁工作更扎实;比廉洁,看谁形象更高大”。着力发现先进典型,重视对先进典型的挖掘培养,使其能由部门先进典型成为社会先进典型。行政管理方面,围绕审判中心工作突出抓好效能服务,不断完善工作程序,加强对易发生问题的环节和部位的监控管理,强化综合协调,不断提高司法保障水平。

第三,不断提升管理层次,由低层次管理向高层次管理转变。在管理形式上,按照渐次推进的思路,实现法院工作的规范化、标准化、科学化、人性化管理,不断提升法院管理的层次与水平。一是加强制度化建设,建立无缝隙覆盖的制度体系。经常梳理管理工作中存在的空白、漏洞,不断修订完善规章制度,切实变人管人为制度管人,实现事事都在制度之中,人人都在管理之中。坚持制度面前人人平等,对不符合制度规范的行为,必查必纠,增强制度的严肃性,确保制度真正落到实处。二是加强一体化建设,运行严谨统一的案件质量管理机制。在理顺审判管理体制上下功夫,让审判管理办公室切实担负起案件质量监督评查、审限管理、扎口结案管理和法官业绩考评的职能;在健全审判质效长效机制上下功夫,贯彻落实两级法院以统一的审判管理规章制度为基础,以统一的审判管理机构为主导,以统一的审判流程管理、案件质量监督评查、法官审判业绩考评等专项管理手段为支撑,两级联动、一体运行的审判管理模式;在丰富专项审判管理手段上下功夫,坚持案件评查月通报制度,审判庭讲评和审委会、庭长联席分析制度和法官述职报告制度。三是加强信息化建设,增强法院管理的科技含量。实行审判工作网络化管理,对审判流程进行全过程监督和全方位管理;加强行政事务智能化管理,大力推行“无纸化”办公;加强人事考评信息化管理,完善人事信息库,为干部考评提供全面准确的信息依据。

董必武非常注重总结经验,“我想,如果每个同志都懂得总结工作的重要意义,并且学会总结工作,就可以把我们的政法工作提到更高的水平。”“我想,同志们如果经常注意总结工作经验,对于提高办案质量是会有很大好处的。”⑥加强法院管理同样需要在继承中总结,在总结中不断发展。

注释:

①《董必武法学文集》,法律出版社2001年版,第411~412页。

② 参见《董必武法学文集》,法律出版社1986年版,第81~84页。

③《董必武法学文集》,法律出版社2001年版,第157~158页。

④ 参见《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年版,第388~402页和第516~531页。

⑤《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年版,第163页。

⑥《董必武法学文集》,法律出版社2001年版,第423~426页。